Председателю Верховного Совета
Приднестровской
Молдавской Республики
Каминскому А. В.

 

                                                                                           
                                                                     

Рассмотрев проект закона Приднестровской Молдавской Республики «О противодействии коррупции» (папка 1570/1), представленный в качестве законодательной инициативы депутатом Верховного Совета Приднестровской Молдавской Республики Шевчуком Е.В., - Уполномоченный,  учитывая необходимость совершенствования норм законодательства республики  о противодействии коррупции, в целом  поддерживает концепцию проекта закона, поскольку  он  направлен на совершенствование законодательной базы противодействия коррупции и на реализацию плановых антикоррупционных мер и в этой связи является весьма актуальным.

Вместе с тем, Уполномоченный  полагает, что борьба с коррупцией должна заключаться не только в создании надлежащей правовой базы, но и в формировании таких духовно-нравственных представлений, ориентиров в обществе, при которых коррупция будет восприниматься гражданами как совершенно недопустимое явление, посягающее на их интересы. В среде чиновников должно сложиться отношение к коррупционным действиям как к неподобающим, постыдным поступкам, совершение которых несовместимо со служением государству и обществу, и сделает невозможным продолжение служебной карьеры.

Государству, институтам гражданского общества необходимо планомерно работать над искоренением правового нигилизма, неверия граждан в возможность реализовать свои интересы не обходными путями, а с помощью правовых средств.

Совершенствование законодательства в рассматриваемой области важно увязать с уровнем и особенностями национальной культуры, поскольку утверждение правопорядка немыслимо без формирования правосознания, основанного на духовно-нравственном воспитании.

 

Что касается непосредственно представленного проекта  закона «О противодействии коррупции» у Уполномоченного имеются следующие замечания и предложения:

 

1.  Часть 3 статьи 15 закона ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» от 7 мая 2002 года  № 123-З-III устанавливает, что слова и выражения в правовых актах используются в значении, обеспечивающем их точное понимание и единство с терминологией, применяемой в действующем законодательстве Приднестровской Молдавской Республики. Этой же нормой установлено, что  не допускается обозначение в правовых актах разных понятий одним термином или одного понятия разными терминами, если это специально не оговаривается в правовом акте.

В связи с указанными требованиями закона, необходимо уточнить  некоторые нормы проекта. В частности, в некоторых статьях проекта закона «Приднестровская  Молдавская Республика» указывается в сокращенном варианте «ПМР», что в законодательных актах является недопустимым, тем  более что в  проекте закона данная возможность не оговаривается и в большинстве статей наименование республики не сокращается.  В связи с чем, необходимо уточнить редакции статьи 2, частей 1 и 2 статьи 4,  части 5 статьи 5, п.п. 2 статьи 7, частей 2 и 6 статьи 8 проекта закона.

 

2.  Представляется, что   использование в определении коррупции (п.п. «а» пункта 1) части 1 статьи 1 проекта) термина «должностное положение»,  при одновременной ссылке на деяния должностных лиц и лиц, выполняющих управленческие функции в коммерческих или иных организациях (коммерческий подкуп относится именно к таким лицам),  следует соотнести с уголовным законодательством, толкующим указанный термин, только в отношении лиц, осуществляющих функции в органах государственной власти, в органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях.

 

3. В целях единообразной правоприменительной практики,   представляется целесообразным конкретизировать термин «коррупционное правонарушение» (п. «б» пункта 2) части 1 статьи 1 проекта).

 

4. Часть  5  статьи  5 проекта закона   содержит ссылку на закон ПМР «О Счетной палате Приднестровской Молдавской Республики». Данную норму необходимо привести в соответствие с требованиями статьи 20  закона ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» от 7 мая 2002 года  № 123-З-III, согласно которой при ссылках на правовые акты в других правовых актах используется официальное обозначение правовых актов Приднестровской Молдавской Республики, которое включает в себя  дату принятия, номер акта и т.д.

 

5.  По мнению Уполномоченного часть 6 статьи 5 проекта закона нуждается в дополнительном обсуждении, поскольку вменение Уполномоченному в обязанность обобщать и представлять Верховному Совету  ПМР сводную информацию по жалобам граждан, содержащим информацию о коррупционных действиях,   противоречит требованиям Конституционного закона ПМР «Об Уполномоченном по правам человека в ПМР»   от 3 ноября 2005 г. N 657-КЗ-III,  согласно которому  Уполномоченный дополняет существующие средства защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, не отменяет их и не умаляет компетенции государственных органов, которые обеспечивают защиту и восстановление прав и свобод.

Учитывая изложенное, а также то, что Уполномоченный не наделен полномочиями по проведению соответствующей проверки и принятию решений в случае подтверждения коррупционных действий, в связи с чем, как правило, поступившие жалобы такого рода  направляются им по подведомственности в органы прокуратуры, которые также представляют  соответствующую отчетность и информацию Верховному Совету ПМР, целесообразнее предлагаемую норму закона  уточнить, указав, что Уполномоченный представляет информацию только по тем обращениям, которые поступили в его  адрес.

 

6. По мнению Уполномоченного, нуждается в дополнительном обсуждении и пункт 6 статьи 6 проекта, относящий к мерам профилактики коррупции «установление в качестве основания для увольнения лица  или для применения иных мер юридической ответственности непредставление им сведений и т.п.». Представляется, что установление оснований к увольнению и ответственности в большей степени является мерой противодействия (борьбы) с таким деянием, а не мерой  его профилактики. Более того, данный пункт содержит ссылку только на  непредставление и представление заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, как самого лица, так и его супруги (супруга), в то время  как в иных статьях проекта закона, вменяется обязанность представлять такие сведения и в отношении своих несовершеннолетних  детей. В связи с чем, данная норма подлежит уточнению.

 

7. Пункт 8 статьи 6 проекта закона,   устанавливающий невозможность занятия должности государственной или муниципальной службы в случае наличия близкого родства или свойства, при условии непосредственной подчиненности или подконтрольности, - необходимо привести в соответствие с п. «г» части 2 статьи 21  закона ПМР «О Государственной службе Приднестровской  Молдавской Республики» от 28 декабря 2009 года № 922-З-IV.

 

8. По мнению Уполномоченного, политика, направленная на оптимизацию деятельности государственных органов (в том числе путем сокращения численности государственных служащих) представляется актуальной. При этом положения законопроекта о закреплении в качестве одного из основных направлений профилактики коррупции - сокращения численности государственных служащих с одновременным привлечением на государственную службу «квалифицированных специалистов» (пункт 3 статьи 6 и пункт 18 статьи 7 проекта закона) недостаточно обоснованы. Уполномоченный убежден, что закрепление сокращения численности в качестве постоянного (основного) направления деятельности каждого государственного органа не будет способствовать укреплению престижа государственной службы в целом.

Помимо этого, нуждаются в дополнительном обосновании и положения  пункта 3 статьи 6, предусматривающего в качестве одной из мер профилактики  коррупции   не только сокращение излишней численности государственных и муниципальных служащих, но и создание  адекватных материальных стимулов в зависимости от объема и результатов работы. Уполномоченный отмечает, что в действующем законодательстве термин «адекватные материальные стимулы» отсутствует, в связи с чем данный термин нуждается в уточнении.

Представляется также что, в целях единообразной правоприменительной практики положения, содержащиеся в пунктах 3 и 6  статьи 6 (Меры по профилактике коррупции) и пунктах  18 и 19 статьи 7  (Основные направления деятельности органов государственной власти по повышению эффективности противодействия коррупции) проекта закона, нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку их содержание практически дублирует друг друга.

 

9. По мнению Уполномоченного, нуждается в доработке и пункт  7  статьи 7 проекта закона, устанавливающий  обеспечение доступа граждан  к информации о деятельности  не только органов государственной власти  и органов местного самоуправления, но и  о деятельности отдельных должностных лиц.

 

10.  Предполагаемые законопроектом изменения в части предоставления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера членов семьи требуют дополнительного обсуждения. В частности, Уполномоченный отмечает, что лица, предоставляющие вышеуказанные сведения со слов членов семьи, не могут нести ответственность за  их достоверность. Одновременно представляется необходимым урегулировать вопрос предоставления сведений об имуществе, в ситуации, когда формально связь между членами семьи не поддерживается (например, раздельное проживание супругов).

По мнению Уполномоченного в значительном уточнении нуждаются и положения статьи 8 проекта закона. В частности, согласно части первой статьи 8 «Гражданин, претендующий на замещение должности государственной или муниципальной службы, обязан представлять представителю нанимателя (работодателю) сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей». Ответственность за невыполнение данного предписания устанавливается  частью 8 этой же статьи, согласно которой непредставление гражданином при поступлении на государственную или муниципальную службу указанных  сведений либо представление заведомо недостоверных или неполных сведений является основанием для отказа в приеме указанного гражданина на государственную или муниципальную службу.

Вместе с тем, частью 9 этой же статьи устанавливается, что невыполнение государственным или муниципальным служащим обязанности, предусмотренной  частью первой данной статьи, является проступком, влекущим  его увольнение с замещаемой должности либо привлечение его к иным видам дисциплинарной ответственности.

  Уполномоченный обращает внимание на то, что   частью  первой статьи  8 проекта закона  служащему, замещающему должности государственной или муниципальной  службы, в отличие от претендентов на их замещение, не вменяется в обязанность предоставления каких- либо сведений. В связи с чем,  необходимо редакцию статьи привести в соответствие с ее названием, согласовав  между собой части данной статьи.

Более того, вменение в обязанность всем без исключения государственным и муниципальным служащим или лицам, претендующим на замещение какой - либо должности,  представление  указанных в статье сведений, по мнению Уполномоченного, является нецелесообразным, поскольку повлечет за собой излишний  бюрократизм. В данном случае, целесообразнее     изложить часть 1 статьи 8 аналогично редакции закона РФ, которым предусмотрено, что указанные сведения  представляются только теми гражданами и служащими,  которые претендуют на замещение либо замещают  должности государственной или муниципальной службы, включенные  в перечень, установленный нормативными правовыми актами. 

 

11. По мнению Уполномоченного, нуждается в дополнительном обсуждении и норма, предусмотренная  частью 2 статьи 8 проекта закона. Данной нормой предлагается вменить в обязанность  лицам, замещающим государственные должности, установленные Конституцией республики и иные должности,  представлять не позднее 30 апреля года, следующего за отчетным, сведения о своих доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера и о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в уполномоченный Президентом ПМР орган. Вместе с тем, представляется, что сроки предоставления таких сведений должны регулироваться не рамками рассматриваемого  проекта закона, а законами в области налоговых правоотношений. Более того, обязанность по представлению указанных  сведений  должна быть предусмотрена также и в соответствующих Конституционных законах, регулирующих деятельность лица замещающего государственную должность, установленную Конституцией республики.

Необходимо учесть также и то, что в аналогичном законе РФ данная норма вообще отсутствует.

 

12. В соответствии с частью 1 статьи 16 закона ПМР «Об актах законодательства Приднестровской Молдавской Республики» от 7 мая 2002 года  № 123-З-III одним из основных элементов содержательной части закона  являются статьи, которые могут подразделяться на части или пункты (части, имеющие нумерацию). Учитывая, что в статьях представленного проекта закона имеется нумерация,  следует предположить, что они делятся на части, следовательно, и по тексту закона, при соответствующих ссылках, необходимо указывать части, а не пункты. К примеру,  в частях 3, 4, 6,  9 статьи 8, части 3 статьи 9, части 3 статьи 12 проекта закона содержатся соответствующие ссылки на пункты, а  в части 7 статьи 8, частях 5  и 7 статьи 12  проекта закона указываются именно части, а не пункты.

 

13. В уточнении, по мнению Уполномоченного, нуждается и часть 6 статьи 8 проекта закона, предусматривающая, что обобщенные сведения о доходах и имуществе соответствующих лиц, могут  размещаться  на официальном сайте уполномоченного органа. Представляется, что указание на размещение таковой информации в средствах массовой информации  будет иметь более широкое значение.

 

14. По мнению Уполномоченного, требуют дополнительной проработки положения статьи 9 проекта закона, согласно которым уведомление  о ставших достоверно известными государственному или муниципальному служащему фактах совершения другими государственными или муниципальными служащими коррупционных правонарушений, либо обращения к ним в целях склонения к совершению коррупционных или иных правонарушений, является должностной обязанностью государственного или муниципального служащего.

Установление указанной обязанности в отсутствие эффективной процедуры проверки представленных сведений может вызвать трудности в  правоприменительной практике (в части доказывания, а также оценки достоверности таких сведений), а также может способствовать злоупотреблениям при реализации данной обязанности. Тем более,  что эти положения предусматривают серьезные меры взыскания, вплоть до увольнения. Уполномоченный обращает внимание на то, что даже в Уголовном кодексе ПМР  установлена ответственность только за недонесение  о достоверно известном, готовящемся или совершенном тяжком и особо тяжком преступлении.

Уполномоченный также отмечает, что данная норма  не предусматривает  ответственности государственного или муниципального служащего за заведомо ложное уведомление.

Кроме того, поскольку  частью четвертой названной статьи проекта  закона устанавливается ответственность за неисполнение  такой обязанности,    постольку  должен быть урегулирован механизм реализации этой обязанности. Вместе с тем, в  указанной статье не приведен полный перечень органов, которые должен уведомлять государственный или муниципальный служащий, а формулировка «или  другие государственные органы» требует пояснения. Также требует пояснения термин «коррупционные правонарушения» с точки зрения того, какие именно правонарушения, о совершении которых или о склонении к совершению которых должен уведомлять государственный или муниципальный служащий, охватываются данным термином. 

 

18. Статью 10 (конфликт интересов на государственной  и муниципальной службе) проекта закона необходимо согласовать   со ст. 22  закона ПМР «О Государственной службе Приднестровской  Молдавской Республики» от 28 декабря 2009 года № 922-З-IV.

Кроме того, представляется нецелесообразным  в статье 11 проекта закона, устанавливающей порядок предотвращения и урегулирования конфликта интересов на государственной и муниципальной службе, заново давать понятие конфликта интересов и личной заинтересованности (при этом несколько отличное от понятий изложенных в статье 10). По мнению Уполномоченного это вызовет затруднения в правоприменительной практике.

 

19. Часть 6 статьи 11 проекта закона необходимо согласовать с положениями части 4 статьи 21   закона ПМР «О Государственной службе Приднестровской  Молдавской Республики» от 28 декабря 2009 года № 922-З-IV.

 

20. Статьей 12 проекта установлена обязанность «бывших» государственных и муниципальных служащих в течение двух лет после увольнения с государственной или муниципальной службы при заключении трудовых договоров сообщать представителю нанимателя (работодателю) сведения о последнем месте работы. Уполномоченный обращает внимание на то, что на государственных и муниципальных служащих ведутся трудовые книжки, в которых внесены периоды нахождения на государственной и муниципальной службе, равно как и другая работа на условиях трудового договора.

Этой же статьей установлено, что «бывший» государственный или муниципальный служащий, замещавший должности, перечень которых устанавливается нормативно правовыми актами, в течение двух лет после увольнения  имеет право замещать должности в коммерческих и некоммерческих организациях, исключительно с согласия соответствующей комиссии. При этом, частью 2 статьи 12 проекта закона определяется порядок формирования такой комиссии. По мнению Уполномоченного, данные положения проекта закона нуждаются в дополнительном обсуждении, поскольку положения о формировании и деятельности такой комиссии должны регулироваться не представленным проектом закона, а иными нормативно правовыми актами.

Помимо этого, Уполномоченный полагает, что  целесообразно рассмотреть вопрос и об использовании ограничительных мер на случаи поступления гражданина, ранее работавшего в коммерческой и некоммерческой организации, на должность государственной или муниципальной службы, предусматривающей осуществление отдельных функций государственного управления в отношении коммерческой либо некоммерческой организации, с которой у претендента на поступление на государственную или муниципальную службу был трудовой договор в течение последних двух лет. Представляется, что решение о принятии указанных категорий граждан на государственную или муниципальную службу также должно согласовываться с соответствующей  комиссией.

 

21. В части второй  статьи 13 проекта закона предусматривается, что физическое лицо, совершившее коррупционное правонарушение, в соответствии с законодательством Приднестровской Молдавской Республики,  по решению суда может быть лишено права занимать определенные должности государственной и муниципальной службы. 

По мнению Уполномоченного, данное положение не является предметом регулирования рассматриваемого проекта закона, поскольку в соответствии с Уголовным кодексом ПМР,  лишение права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью является одним из видов уголовного  наказания и может быть назначено только приговором суда.

 

Одновременно с изложенным,  Уполномоченный обращает внимание на то, что для реализации представленного проекта закона необходимо  предусмотреть  внесение изменений в значительное число законодательных актов республики, с тем, чтобы совершенствовать правовой статус лиц, замещающих государственные должности Приднестровской  Молдавской Республики, а также лиц, замещающих должности государственной и муниципальной службы, в целях создания наиболее эффективной системы противодействия коррупции, а также развить общие положения, содержащиеся в проекте закона «О противодействии коррупции».

Следует установить обязанность государственных и муниципальных служащих, замещающих должности, перечень которых установлен нормативными правовыми актами республики,  Председателя, его заместителя и аудиторов Счетной палаты, министров представлять сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих и членов своей семьи.

Необходимо установить порядок представления сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера судьи, претендента на должность судьи, а также членов их семей, к числу которых в согласование с положениями  закона «О противодействии коррупции»  отнесены супруги (супруга) и несовершеннолетние дети. 

Изложенное свидетельствует о том, что соответствующие изменений и дополнения необходимо вносить в Конституционные законы  ПМР: «О статусе судей в Приднестровской  Молдавской Республике», «О судебной системе в Приднестровской  Молдавской Республике», «О статусе депутата Верховного Совета Приднестровской  Молдавской Республики», а также в законы ПМР «О Счетной палате Приднестровской  Молдавской Республики», «Об органах местной власти, местного самоуправления и государственной администрации в Приднестровской  Молдавской Республике» и ряд других законов.

Необходимо отметить также и то, что в Российской Федерации,  при внесении  проекта закона «О противодействии коррупции»,  был также внесен проект закона «О  внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации по вопросу уточнения статуса судей, членов законодательных (представительных) органов государственной власти и органов местного самоуправления муниципальных образований, членов избирательных  комиссий, Председателя, заместителя Председателя и аудиторов Счетной палаты Российской Федерации и служащих Центрального банка Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона «О противодействии коррупции». Данный проект закона впоследствии был принят.

Учитывая, что в целом представленный к рассмотрению проект закона аналогичен принятому в РФ, представляется целесообразным рассмотреть возможность о необходимости разработки и внесения ко второму чтению и указанного проекта закона.

 

С уважением,